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崛起的中国城市群:有哪些?为什么重要?能做什么?

2018年04月17日 13:39 来源:中国经济周刊 参与互动 
图为上海浦东陆家嘴高楼林立。 汤彦俊 摄
图为上海浦东陆家嘴高楼林立。 汤彦俊 摄

  崛起的中国城市群 城市群有哪些?为什么重要?能做什么?

  今年1月,国家发改委、住建部印发《关中平原城市群发展规划》,提出努力把关中平原城市群建成“具有国际影响力的国家级城市群”。近年来,随着越来越多的城市群规划被批复,“城市群”概念的热度迅速上升。

  “十一五”规划中,“城市群”概念首次在中央文件中被提及;2015年12月,时隔37年再次召开的中央城市工作会议,对城市群发展规划作了重点部署;“十三五”规划纲要指出,“加快城市群建设发展”,提及的城市群共有19个。

  多位受访专家认为,中国区域经济正在由行政划分的省域经济向城市群经济转变,以城市群为核心的空间发展格局正日渐形成。

  “十九大报告提出,实施区域协调发展战略,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。区域协调发展被提到了新的战略高度,而城市群的发展,则可以破解区域协调发展难题。”中国社会科学院研究员、中国区域经济学学会副会长陈耀对《中国经济周刊》记者分析说。

  “国家级城市群”有哪些?

  关中平原城市群被一些人称为“第8个国家级城市群”,此前则有“七大国家级城市群”的说法。

  不过,这种说法并未得到专家的认可。一位部委下属研究机构的受访专家说,官方没有关于“国家级城市群”的明确标准,是不是国家级城市群,以相关部门批复的规划为准。“但有一些文件、规划,各个部门之间还未完全统一,之前和现在的说法、划分可能也不太一样。”

  此前媒体报道中的“七大国家级城市群”指长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、中原城市群。但《中国经济周刊》记者发现,哈长城市群发展规划中就没有“国家级城市群”字样,而一些不在此列的城市群,例如北部湾城市群,在其发展规划中有“实现向国家级城市群的战略性跃升”的表述。

  “七大国家级城市群的说法,可能是根据2014年3月公布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,里面提到国家将加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群,再加上长三角、珠三角、京津冀这三大城市群。”陈耀告诉记者,根据“十三五”规划,还有很多城市群的规划正在编制中,以前“七大国家级城市群”和现在“八大国家级城市群”的说法并不准确。

  “城市群是承载国家经济实体的最重要平台,未来城市群的发展要走向分级、分等,国家级城市群不局限于到底是几个。”武汉大学区域经济学学科创始人、教授伍新木对记者分析说。

  他认为,未来城市群发展至少有3个等级的趋势:一是京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带城市群,会成为具有世界影响力的特大的城市群,不仅对中国经济产生引领作用,也会为世界经济增长做出新的贡献;二是一些对区域产生影响的城市群;三是以二三线城市为主的城市群,在省内或跨省份。

  城市群为何充满吸引力?

  中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长史育龙对《中国经济周刊》记者分析说,城市群是人口大国城镇化的主要空间载体,我国更应该坚定不移地以城市群为主体形态推进城镇化。

  2017年8月,中国发展研究基金会课题组发布研究结果:2015年,长三角、珠三角、京津冀、海西、山东半岛、中原、武汉、长株潭、关中、成渝、辽中南、哈长等12个城市群聚集了中国经济总量的80%。而这12个城市群的总面积只占了中国国土面积不到20%,人口占60%多。

  课题组称,过去10年,这12个城市群占全国经济的份额增加了近11个百分点,可以看出中国经济集聚的趋势,也是中国经济增长动力所在。其中,长三角、成渝、京津冀、中原、海西份额增长最多。环渤海3个城市群占中国经济份额21%,长三角占20%,珠三角如包含港澳约占9%,这3个湾区总计占全国份额50%。

  “可以说,各个国家的经济发展都是城市群的贡献最大,城市群是承载人口、产业、经济的主要载体。国家参与全球化竞争,主力就是城市群。因此,我国应把城市群作为主导形态发展。”陈耀对记者说。

  也正因为城市群在国家经济发展中的重要作用,更高级别的城市群发展规划也成为各个地区的争取目标。

  例如关中平原城市群,据《陕西日报》报道,早在2004年4月,国家发改委和国务院西部办以“构建大关中城市群”为议题,邀请河南三门峡、山西运城、甘肃天水等城市在西安召开大关中经济带座谈会。但由于东、中、西三大区域划分,三门峡和运城属于中部地区,纳不进地处西部的关中,大关中经济带建设告吹。

  但陕西一直谋求建设关中城市群。2008年8月,陕西省政府发布《关中城市群建设规划》;2009年,国务院批复通过关中—天水经济区,形成中国西部发达的城市群和产业集聚带……

  国家级城市群需要有核心城市的引领带动,2017年全国两会期间,李克强总理在参加陕西代表团审议时,西安市委书记王永康提出,目前国家明确了8个国家中心城市,没有一个位于占国土面积近三分之一的西北地区,建议国家将西安列入国家中心城市,带动引领西北发展。李克强总理回应尽可能给予支持,把西安作为西北的龙头扬起来。

  《陕西日报》报道,国家发改委、住建部启动《关中平原城市群发展规划》编制工作后,陕西相关省市领导、省市发改委领导先后10余次赴国家发改委对接工作,西安市配合国家发改委和陕西省发改委提供了大量资料和研究成果,及时反映省市诉求,得到了国家发改委、住建部等部委的大力支持。

  直到今年2月,关中平原城市群的“国家级”身份才正式确定,西安也成为第9个国家中心城市。

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  城市群凸显“打破行政区划”特征

  在目前公布的城市群规划中,几乎全部都是跨省份的。例如中原城市群,以郑州为中心,500公里经济圈,囊括河南、山西、河北、安徽、山东5省的30座城市。

  “以城市群为发展形态的中国区域经济呈现出明显的去行政区化趋势,这是一个必然的发展趋势。”伍新木告诉《中国经济周刊》记者,计划经济时代,行政区是经济活动的主体且长期保持稳定,但改革开放后,生产要素会根据市场自动进行资源配置,突破了原有的行政区。

  “一个国家城市化率在50%左右时,其重要特征是要素集聚,把周边的资源都吸引过来。对一个幅员辽阔、人口众多的国家来说,城市化率超过50%后,集聚效应和辐射效应该是增长最强的,在50%以前以集聚效应为主、辐射效应为辅;超过50%后,辐射效应也会增强。所以我国提出城乡统筹发展、融合发展,在城市群的引领下,不会形成两极分化。”伍新木说。

  伍新木说,强经济区本就积蓄着超行政区冲动,弱经济区因担心被边缘化,也有率先融入、主动融入强区的内在要求,因此城市群发展多是跨行政区的。近年来,中国的跨省合作发展明显,比如长三角、珠三角等以中心城市为核心的板块;中原经济区、两湖农业经济区等以特大产业集群为纽带的经济区。

  破解区域协调发展难题

  “十九大报告提出,实施区域协调发展战略。既讲了地带间的协调,又讲了城市群的协同。地带间的协调即东部、中部、西部、东北等地区发展战略的协调,城市群内部的协同发展涉及到大中型城市与小城镇的协调。区域协调发展的战略内涵上有了新的变化。”陈耀对《中国经济周刊》记者分析说。

  区域协调发展不仅包括板块之间的协调。陈耀表示,“推进城市群内部发展,是区域协调发展战略的重要任务,城市群建设要形成合力,推动内部协同,破解区域协调发展难题。‘十三五’规划的19个城市群,尤其是几个重点城市群,要率先推动协同。”

  对于近年来日益受到重视的“大城市病”,陈耀对记者分析称,“很大的原因就是对区域之间的协调发展重视不够,要素资源过度向大城市、中心城市集聚,集聚效应达到一定规模后,产生虹吸效应,主要表现在城市群中心和外围发展落差非常大。最突出的就是京津冀,河北就与北京、天津差距很大。”

  而城市群需要弥合的,不只是板块之间的发展不平衡和城市群内部的要素过于集中,行政壁垒方面的问题同样值得重视。《半月谈》最近的调研显示,一方面,城市群内的各城市之间由于利益因素互相博弈,协调机制不健全;另一方面,城市群与城市群之间存在同质化竞争、资源错配等问题。

  “要打破行政区划的利益壁垒,建立内容更丰富、合作项目更务实、合作层次更高的区域合作机制,这需要中央政府来进行协调,同级别的协调效果很难明显。”伍新木告诉《中国经济周刊》记者。

  陈耀则认为,不同行政主体的协调,也是协同发展的难题之一。行政体制分割,导致行政主体要以本地区的利益为核心考虑资源的配置。“现在有一些探索,在不改变行政区域划分的前提下,建立利益共享机制,核心是财税问题。各行政主体都希望增加本地区的税收,增强公共服务能力,大家都会在发展上争取利益。因此,可以进行产业转移和税收方面的尝试,例如北京的企业到河北,税收试行两地分成。另外,还要探索地区之间的生态补偿机制。”

  《中国经济周刊》 记者 徐豪︱北京报道 (本文刊发于《中国经济周刊》2018年第15期)

【编辑:于晓】
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